Año: 26, Octubre 1984 No.   567

N. D. J. de Larosiére es el Director-Gerente del Fondo Monetaria Internacional, quien en este artículo aclara la posición del FMI ante la supuesta imposición de condiciones de dicho organismo a los gobiernos de países con economías resquebrajadas.

¿Impone el Fondo la Austeridad Económica?

J. de Larosiére

A menudo se acusa al Fondo de imponer la austeridad económica. Esta acusación deriva de una concepción de la realidad que es, por diversas razones, errónea.

En primer lugar, el ajuste económico es ineludible. Ningún país puede vivir indefinidamente a un nivel superior al de sus medios. Muchos países han agravado su situación al postergar las correcciones económicas que era necesario efectuar ante la crisis del petróleo y la recesión mundial. Muchos pensaron que era posible aplazar esas medidas de ajuste recurriendo al crédito externo. Hemos visto cómo la crisis de la deuda externa ha dejado a estos países en una situación aún más delicada, cuyas consecuencias tienen ahora que asumir.

Cuando un Estado ya no puede recurrir al endeudamiento externo para postergar el ajuste, como sucede hoy en muchos países, ¿qué ocurre si no adopta medidas de corrección económica? En este caso, el ajuste se produce de todos modos, pero sin respaldo exterior y de manera desordenada. Un proceso de este tipo se caracteriza a menudo por restricciones drásticas de la importación y una fuerte inflación. Ahora bien, la experiencia indica que la combinación de restricciones a la importación e inflación provocada por la falta de disciplina fiscal y monetaria lleva a los países en cuestión a una continua degradación del empleo y la producción. En consecuencia, en una situación de graves dificultades en el sector externo, la falta de ajuste (en el sentido de no lograr una mejor utilización de los instrumentos de política económica para distribuir con mayor eficacia los recursos) no constituye una buena solución a los problemas de empleo y crecimiento económico a largo plazo.

En segundo lugar, el ajuste, como lo concibe el Fondo Monetario Internacional, no es sinónimo de menor crecimiento ni de regresión económica. A menudo se ha caracterizado al Fondo como una institución que preconiza un retroceso de la actividad económica. Esta descripción no corresponde a los hechos. La crisis de crecimiento económico que atraviesa América Latina comenzó antes de la intervención del Fondo en cada uno de los países afectados. El Fondo comenzó a intervenir en estos países en 1983, y los primeros indicios de retardo en el crecimiento económico datan de 1981 y 1982. No son, pues, las recomendaciones del Fondo las que han detenido la expansión económica de América Latina sino las repercusiones de la recesión mundial, agravadas por la persistente inadaptación de la política económica y el excesivo endeudamiento externo. El objetivo de los programas del Fondo es lograr un mayor equilibrio de balanza de pagos a mediano plazo y una utilización más eficaz de los limitados recursos de estos países, mediante una serie de medidas e incentivos destinados a generar más ahorro interno, más inversión y más exportación. No se trata de programas orientados hacia la recesión económica, son programas que se basan en la utilización más racional de los instrumentos de política económica con el fin de lograr un mejor equilibrio de la balanza de pagos y abrir el camino hacia un crecimiento económico más firme y duradero.

En tercer lugar, si bien estos programas entrañan sacrificios, la austeridad que se deriva del ajuste debe compararse con las demás opciones. Si no se adoptan estas medidas, encaminadas a establecer un mejor equilibrio del sector externo y consolidar la disciplina en materia de crédito y presupuesto, ¿qué puede esperarse con respecto al crecimiento económico y el empleo?

Nuestra experiencia en el Fondo y los análisis comparados que hemos realizado indican que la estructura económica se deteriora al no adoptarse las medidas que preconizamos. La austeridad vinculada a los programas que financia el Fondo debe, por lo tanto, compararse con la austeridad que se desprendería de la falta de ajuste, que, por definición, no estaría respaldada por los recursos del Fondo ni por el financiamiento en el cual la institución actúa como agente catalizador, financiamiento que, evidentemente, alivia la carga del ajuste. El crédito concedido por el Fondo sobrepasó los DEG 12.000 millones en 1983; además, ese crédito permitió obtener unos DEG 20.000 millones de financiamiento bancario adicional para los países en desarrollo no petroleros. Si se incluye la ayuda a largo plazo proporcionada por los gobiernos y organismos para el desarrollo, el total de asistencia asciende a más de $40.000 millones. Si no se hubieran efectuado los ajustes, y si el financiamiento en cuestión no se hubiera obtenido, ¿cuál habría sido la suerte de esos países en cuanto a crecimiento y empleo? Las repercusiones en la actividad económica y el empleo y los sacrificios habrían sido mucho más duros que los experimentados en 1983.

En cuarto lugar, en lo que respecta al costo social de los programas de ajuste, toda acción encaminada a equilibrar la balanza de pagos entraña, por definición, cierto costo, puesto que dicha acción tenderá a reducir la absorción de recursos externos. Pero la interrogante que debemos plantearnos es la siguiente: una vez que hemos sumado todos los recursos externos con que puede contar un país durante un año determinado, a saber, ingresos provenientes de la exportación de bienes y servicios, ayuda bilateral y multilateral, asistencia del Fondo, financiamiento de los bancos en forma de reprogramación de la deuda y nuevos aportes, y obtenido un total realista de estos recursos, ¿acaso el problema no consiste en adoptar medidas que permitan_, con la menor tasa de inflación posible, asignar esos recursos externos de la manera más eficaz a fin de restablecer una situación viable de balanza de pagos? Estas medidas tienen un costo social, pero la distribución de ese costo entre las diferentes capas sociales no compete al Fondo sino que depende de las decisiones que tomen los propios gobiernos.

A menudo se dice que los programas del Fondo atentan contra los grupos menos favorecidos de la población, pero no se dice que la repartición del esfuerzo entre las diferentes capas sociales, entre las diversas categorías de gasto público (armamento o programas sociales, inversión productiva o gasto corriente, impuestos directos o indirectos) es un asunto que deciden los gobiernos. Y generalmente no se subrayan las decisiones adoptadas en este terreno, y se ataca, en cambio, al Fondo, presentando su acción como perjudicial para las capas sociales más necesitadas de la población.

Cabe preguntarse, en este sentido, si el Fondo debería influir en la determinación de las prioridades de los gobiernos, incluso subordinar su asistencia a la adopción de medidas que protejan mejor a los grupos menos favorecidos de la población. Una institución internacional, como el Fondo, no puede dictar objetivos sociales o políticos a gobiernos soberanos. La función del Fondo consiste en decirles: «Dados los medios financieros externos de que ustedes disponen, el objetivo de restablecer una situación viable de la balanza de pagos en un plazo razonable entraña una limitación del consumo interno, un incremento del ahorro y un aumento de la exportación. Si están decididos a adoptar las medidas que permitan lograr este objetivo, les ayudaremos; corresponde a ustedes determinar las prioridades sociopolíticas dentro del marco de los parámetros macroeconómicos establecidos de común acuerdo».

En quinto lugar, en lo que respecta a las consecuencias del ajuste del tipo de cambio para los grupos menos favorecidos de la población, éstas varían según el caso. No hay un modelo único. Hay países en que la devaluación de la moneda nacional, a menudo preconizada por el Fondo en el marco de sus programas, resulta ventajosa para los grupos sociales menos favorecidos. Me refiero especialmente a los países que tienen una agricultura importante orientada hacia la exportación. La sobrevaloración de la moneda nacional que caracteriza a veces a estas economías impide que los pequeños agricultores, que producen las materias primas agrícolas, resulten beneficiados por los precios ventajosos en moneda nacional que originaría un tipo de cambio competitivo. Esta sobrevaloración de la moneda puede proteger, en cambio, a los grupos sociales más favorecidos que viven en las ciudades y que, naturalmente, se verían afectados por el encarecimiento de los productos de consumo importados. Por lo tanto, hay que ser muy prudente en el análisis social a menudo demasiado esquemático de los efectos de la devaluación en los sectores más pobres de la población. De manera más general, en los programas del Fondo se insiste siempre en la necesidad de ofrecer a los productores precios que constituyan incentivos, es decir precios remunerativos, particularmente en el sector agrícola de los países en desarrollo. Estas medidas favorecen a la gran masa de la población rural (que a menudo ha sido víctima, sobre todo en Africa, de precios que constituyen «desincentivos») y pueden llegar a restablecer, con el tiempo, un mejor equilibrio entre las zonas urbanas y rurales.

Finalmente, los programas del Fondo deben ser respaldados y ampliados mediante medidas estructurales a largo plazo que estimulen un crecimiento económico bien arraigado. Aquí entramos en el terreno de la coordinación de las labores del Fondo organismo que actúa a corto y mediano plazo ofreciendo financiamiento renovable y de los organismos de desarrollo. Esa coordinación debe mejorarse. Los programas del Fondo deberían ser respaldados de manera precisa y con recursos suficientes por los organismos de desarrollo, de modo que los países sujetos a este proceso de ajuste y a esta disciplina indispensables tengan al mismo tiempo la seguridad de que fomentan el crecimiento económico y el futuro. Para lograrlo se necesita una coordinación rigurosa. El Fondo actúa en estrecha colaboración con el Banco Mundial. Nuestras relaciones son excelentes y, a menudo, en las misiones del Fondo y del Banco participan funcionarios de ambas instituciones. De hecho, todas las misiones se han preparado manteniendo estrecho contacto entre los dos organismos. Pero esto no es todo. Los programas de ajuste propuestos por el Fondo deben ser respaldados por un mayor financiamiento externo que permita llevar a cabo las medidas de carácter estructural, impulsadas principalmente por el Banco Mundial. Esta es la dirección que debemos tomar si queremos evitar que parte del mundo llamado «en desarrollo» se vea sumergido en un subempleo endémico.

«Artículo 42. Las restricciones de cambio autorizadas por el Régimen deEmergencia, no podrán ser aplicadas a fines distintos de los especificados. Queda especialmente prohibido su uso como medida permanente que tenga por objeto eludir reajustes económicos fundamentales...».