Año: 36, Mayo 1994 No. 793

N. D. Verónica Spross es administradora de Empresas, Catedrática universitaria de Economía. Es Investigadora Asociada del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales, CIEN. Ha participado en estudios relacionados con el análisis económico del agua.

José Fernando Spross, B.A. en Economía, elaboró su tesis de graduación para obtener el grado de Licenciado en Economía, sobre la aplicación en Guatemala de los derechos de propiedad sobre el agua. Es investigador del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales, CIEN.

LA PROPIEDAD DEL AGUA EN GUATEMALA

Por Verónica Spross y José Fernando Spross

Las características tan especiales de los recursos hídricos, como por ejemplo que cubren grandes extensiones y fluyen de un lugar a otro, han hecho pensar a los políticos y a los formuladores de la legislación que no es posible adueñarse de éstos, por lo que deben ser bienes «de todos». Esto induce a pensar que el agua es un bien libre o gratuito, el cual está al alcance de cualquiera y que no es necesario hacer ningún esfuerzo o sacrificio para obtenerlo. Lo que ocurre inevitablemente, es que se desarrolla «La Tragedia de lo Comunal».

Los problemas de escasez y contaminación del agua tienen su origen en esta concepción errónea que aún persiste en la mente de muchas personas. La solución de estos problemas depende, precisamente, del cambio de esta concepción por las ideas de que el agua es un bien deseable y escaso y de que el establecimiento de derechos de propiedad sobre el agua y su libre transacción constituyen la mejor opción para resolverlos.

EXPERIENCIAS DIVERSAS

El Oeste de los Estados Unidos puede servir de ejemplo para entender cómo funciona un mercado del agua. En esta región, el valor que un campesino le da a un litro de agua difiere enormemente del valor que le asigna un hombre de la ciudad. Esta condición hace factible el desarrollo de un eficientemercado del agua. Un ejemplo de esto es el caso de la ciudad de Los Angeles, que hizo un trato con los campesinos del Valle Central de California. El trato consistía en pagarle a los campesinos para que redujeran el desperdicio proveniente de los canales de irrigación. De esta manera la ciudad adquirió más agua a un precio menor del costo de la alternativa más barata y los campesinos recibieron dinero y continuaron disponiendo de la misma cantidad de agua para sus cultivos.

En Inglaterra y Escocia la escasez del agua ha alentado al establecimiento de derechos de propiedad para muchos lugares de pesca. Los derechos de propiedad sobre los ríos de pesca abundante han incentivado los usos de los caudales. Han surgido varias asociaciones privadas que compran los derechos sobre los caudales y después cobran cuotas de pesca. El incentivo de obtener retornos sobre su inversión ha hecho que los dueños cuiden y mejoren al hábitat de pesca, lográndose mejores resultados en la situación ecológica del río que cuando son propiedad estatal.

En Japón el precio del agua refleja el esfuerzo por obtenerla, es decir tiene un precio realista. El agua es muy cara por lo que se tiene el incentivo de cuidarla y no desperdiciarla. Se ha implementado sistemas que ahorran agua, como el inodoro eficiente, en el que la misma agua que se usa en el lavamanos después se utiliza en el inodoro y hasta después se tira al drenaje.

En Chile se ha avanzado con buenos resultados a través del concesionamiento de los derechos de agua a los particulares por un período bastante largo. En el código de aguas de ese país estábien definida la aplicación de estos derechos y de su certeza ante la ley.En Guatemala existe un instrumento de derecho sobre las aguas desde la época colonial. (ver Tópicos de Actualidad No. 774). Este es la «paja de agua», que es un título de agua que no fue reconocido legalmente sino hasta 1931. En ese año se estableció que una paja de agua equivale a dos mil litros de agua en 24 horas. Esa definición se generalizó y las municipalidades de la República, así como las compañías de agua, han emitido títulos de pajas de agua, usualmente referidas a un caudal identificado. Los títulos de «pajas de agua» son negociables.

EL DESORDEN REGULATORIO

Desde la época colonial existen en Guatemala documentos en donde se mencionan los derechos de agua y ésta se considera sujeta a explotación para diversos usos. Posteriormente, en las reformas a la Constitución de 1879, hechas en 1911, aparecieron las primeras leyes que se refieren al agua. En estas se incluía un artículo en el que se establecía que las aguas pertenecían al dueño del suelo en donde se encontraban. En 1931, la legislación reconoció la existencia de la «paja de agua», conocida como un título que da derecho al que lo posee a cierta cantidad de agua. En la Constitución de 1945 se incluyó un artículo referente a la propiedad de las aguas. En el artículo 89 se establecía que «Son bienes de la Nación: a) los de dominio público; b) las aguas de la zona marítima que ciñe las costas de la República; las riberas en los lagos y ríos navegables; c) los ríos de cualquier clase que sirvan de límite a la República y las caídas de agua de aprovechamiento industrial; en la forma que determine la ley, la que asimismo, establecerá la extensión y condiciones del dominio sobre todos estos bienes». Por lo que las demás aguas podían ser susceptibles de aprovechamiento y explotación en forma privada.

En la década de los años 50 comenzaron las iniciativas por «regular» el agua. En 1957 se creó la Comisión Nacional de Riego, que tenía como parte de sus actividades la elaboración de un anteproyecto de Ley General de Aguas. Desde entonces ha habido varias comisiones que han tenido como propósito la regulación del manejo del agua.

En la Constitución de 1965 también se incluyó un artículo referente al agua. En éste se distinguían las aguas de dominio público y las aguas que podían ser objeto de aprovechamiento privado. El artículo 131 establecía que «las aguas susceptibles de ser empleadas para beneficio colectivo en servicios urbanos, irrigación, generación de energía o cualquier otro uso similar, se consideran parte del patrimonio de los guatemaltecos y serán objeto de legislación adecuada a efecto de que cumplan funciones de beneficio general. No pueden adquirirse en propiedad las aguas de la Nación, salvo las que se destinen al servicio doméstico urbano. Se reconoce y garantiza a los particulares el uso y aprovechamiento de caudales que se destinen a la generación de fuerza motriz, riego, usos domésticos o al desarrollo de actividades agrícolas o industriales»

Hasta esta fecha no existía contradicción en los artículos de la Constitución, ni entre ésta y las normas de derecho público o privado que ya regulaban el uso, goce y propiedad de las aguas. No es sino en la actual Constitución donde se restringen los derechos de los particulares y la propiedad privada de las aguas, eliminando a éstas del libre mercado de bienes al convertirla en un «bien común, imprescriptible e inalienable», según lo establece el artículo 127 de la Constitución. Con esto surge una contradicción, ya que el artículo 121 menciona las aguas aprovechadas por los particulares.

Además de lo contenido en la Constitución, actualmente existen varias normas que afectan los derechos de aguas, en distintos cuerpos legales como leyes, decretos, códigos y reglamentos. Entre éstas se puede mencionar el Código Civil, el Código de Salud, el Código Municipal, la Ley de Transformación Agraria, la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, la Ley de Áreas Protegidas, y el Acuerdo Gubernativo 238-92, que crea la Secretaría de Recursos Hidráulicos.

Varias instituciones estatales y dependencias del gobierno son las responsables de la provisión de servicios de agua potable y saneamiento, como por ejemplo el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social MSPAS--, UNEPAR y el Instituto de Fomento Municipal INFOM. La Empresa Municipal de Agua EMPAGUA es la encargada de proveer agua a la ciudad de Guatemala. Esta abastece aproximadamente el 85% de la demanda. Cerca de 10% lo provee la Empresa de Agua del Mariscal, S. A., que es una compañía privada. El restante 5% es abastecido por sistemas privados a través de la perforación de pozos. EMPAGUA tiene a su cargo todo el sistema de drenajes del área metropolitana.

También existen diversas instituciones responsables de la coordinación y supervisión de todo el sector. Desde 1985 se creó el Comité Permanente de Coordinación de Agua potable, COPECAS. En 1988 se creó el Consejo Nacional del Agua y Saneamiento, CONAGUA. Por último, en 1992 se creó la Secretaría de Recursos Hidráulicos, con el objeto de ordenar, planificar, definir, dirigir, coordinar, evaluar y mejorar el desarrollo hídrico nacional. Esta debe coordinarse con otras entidades como CONAMA y CONAGUA. En resumen, hay un desorden regulatorio que no ha logrado buenos resultados, sino que por el contrario ha contribuido al agravamiento de los problemas. A pesar de la cantidad y variedad de normas, los derechos de propiedad no son claros y se han debilitado progresivamente.

Otro problema que ha incidido en el abuso del agua es la política de precios y subsidios que se ha mantenido en la mayoría de municipalidades que prestan el servicio de agua. El precio que se paga por el servicio ha sido menor al costo de prestarlo. Para cubrir la diferencia el gobierno ha subsidiado el servicio del agua, ocasionando una distorsión en los incentivos. Si el agua es barata, las personas no la cuidan y hay un desperdicio, agravándose el problema de la escasez.

En conclusión, se puede decir que en los últimos años ha habido esfuerzos mal dirigidos por dar soluciones a los problemas. Se ha tendido a una mayor regulación e intervención gubernamental en la administración del agua. Esta situación, unida a los «precios falsos» o no realistas que se han mantenido, han causado un agravamiento del problema.El resultado es que cada vez el agua es más escasa y los problemas de contaminación y los usos no racionales de nuestros ríos y fuentes continúan.

UNA PROPUESTA PARA GUATEMALA

En primer lugar, se debe reconocer que los problemas de escasez y contaminación del agua son problemas de naturaleza económica y no sólo de ingeniería hidráulica o de saneamiento ambiental. La solución de los mismos depende en gran medida da una definición clara de los derechos de propiedad sobre el agua y la definición de un sistema de precios que garantice la explotación eficiente del recurso y que provea los incentivos necesarios para el fomento de una óptima inversión en la explotación, distribución y conservación del mismo. Para avanzar en esa dirección es importante otorgar a los usuarios del agua, sean éstos agrícolas, industriales, domésticos, u otros la seguridad jurídica necesaria.Se debe comenzar por el reconocimiento de todos los derechos sobre aguas existentes estén o no inscritos legalmente.

La segunda recomendación es la revisión yla desregulación de la normativa que afecta al agua. Deberán eliminarse las contradicciones y duplicidades que se dan en la legislación vigente. Un sistema más simple, donde esté bien delimitada la función del gobierno y que permita llevar a la práctica el sistema de derechos de propiedad será una contribución positiva para solucionar los problemas de la escasez y la contaminación.

El ejemplo que se presenta a continuación y la forma de solucionar el conflicto entre usuarios del agua, ilustra el funcionamiento de las transacciones de derechos.

A través de las transacciones de precio es posible para las personas intercambiar entre sí los derechos sobre las aguas. Estas transacciones permiten a la persona cambiar su derecho por otro derecho u otro bien, promoviendo el mejor uso posible de su bien. Además, al existir los precios de mercado es posible saber qué cantidad de agua asignar para cada tipo de uso (agrícola, doméstico, industrial, recreación, pesca, etc.). El sistema de precios dirá cuál es el uso más valioso del recurso.

El siguiente es un ejemplo de cómo se puede aplicar la teoría a la práctica, según fue conceptualizado por Anderson y Leal, en su libro «Ambientalismo de Libre Mercado». El diagrama presenta el caso de un río en el que varias personas tienen derechos de propiedad sobre cierta cantidad del agua del río. En el ejemplo, el señor López tiene el derecho de extraer del río 25 m3/seg, con tal que devuelva 5 m3/seg, y el pueblo de Coatepeque tiene derecho a extraer 50 m3/seg, mientras devuelva 10 m3/seg. El señor García tiene derecho de extraer 1 0 m3/ seg, pero debe devolver al río 5 m3/seg. Si él desea vender su derecho de aprovechamiento aguas arriba sólo puede vender 5 m3/seg, que es su derecho de uso. Si vendiera los 10 m3/ seg que puede extraer y toda el agua fuera consumida, entonces los derechos de los usuarios aguas abajo se verían afectados.

En caso de un invierno pobre, lo cual causaría un déficit de agua en el río, resulta útil la doctrina de «primero en tiempo, primero en derecho». El aprovechamiento del agua del río se priorizaría tomando en cuenta quién fue el primero que obtuvo su derecho de uso. Luego se asignaría lo correspondiente al segundo, al tercero y así sucesivamente hasta agotar el agua disponible.

El mecanismo presentado en el diagrama permite la reasignación del agua de actividades en las que se otorga un mayor valor al agua. Asumiendo que los que usan el agua para abastecimiento doméstico están dispuestos a pagar Q.200 por cierta cantidad, mientras los agricultores están dispuestos a pagar sólo Q.20. Con el sistema de derechos de propiedad las municipalidades podrían comprar el agua necesaria a los agricultores, o viceversa, logrando un beneficio para ambas partes. Los agricultores podrían tener medo de quedarse sin agua por esta diferencia en la valorización. Ellos no se quedarían sin agua porque los valores marginales se igualan antes de que toda el agua sea reasignada de un uso para el otro.

Es importante mencionar que este sistema implica una clara definición de los derechos de propiedad sobre el agua así como la definición de un sistema de precios que garantice la explotación eficiente del recurso y que provea los incentivos necesarios para el fomento de una óptima inversión en la explotación, distribución y conservación del mismo .