Año XLVIII Octubre de 2007 No. 957

Nota del Editor: Este artículo se nutrió de ideas surgidas en discusiones de nuestro Consejo Directivo. La lista pretende ser un aporte del Centro de Estudios Económicos Sociales para que Guatemala alcance mayores niveles de bienestar y progreso.

Publicado con Autorización Diez prioridades para el próximo gobierno 2008

El fin que persiguen estas diez prioridades para el nuevo gobierno es procurar mejores niveles de vida para la mayor cantidad posible de guatemaltecos. Las prioridades aquí propuestas son medios para combatir la pobreza y, por ende, sus consecuencias. Creemos que un plan de gobierno se debe y puede cimentar sobre principios de aceptación universal. El apego a principios rendirá programas, obras y proyectos que sean coherentes los unos con los otros, pertinentes y apropiados para el logro de la meta preestablecida.

Primera prioridad: Seguridad y Justicia

Se respetará, sin excepción, los derechos individuales. El interés general no debe privar sobre los derechos individuales pues al hacerlo se estarían violando los principios básicos sobre los que se fundamenta el interés general. Se debe crear un verdadero Estado de Derecho (y no de legalidad) en el contexto que hace viable la cooperación social pacífica y libre.

Los tres derechos individuales más importantes son el derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad. Los tres están íntimamente entrelazados. El respeto a estos tres derechos básicos hace posibles la innovación, la creatividad y la inversión. El respeto irrestricto a estos derechos es una regla de conducta. En la convivencia social, al igual que en un juego, las reglas iguales para todos nos permiten anticipar qué podemos hacer, y qué pueden hacer los demás, bajo ciertas circunstancias. Una sola excepción vulneraría el derecho, aumentaría la incertidumbre y modificaría las reglas del juego. En Guatemala, los tres derechos son garantizados por la Constitución, pero en la práctica enfrentan barreras. El próximo gobierno tendrá que abandonar las actitudes paternalistas de antaño, que presuponen que las personas son incapaces de tomar decisiones correctas por sí mismas. También deberá exigir la responsabilidad individual haciendo valer los compromisos que adquieran las personas libremente.

Es vital registrar y hacer valer los derechos de propiedad de los guatemaltecos, formalizando títulos y resolviendo conflictos, para lograr el desarrollo. Además, el gobierno deberá modificar o derogar las leyes ordinarias, así como simplificar procedimientos en la administración pública, que restringen el derecho a la libertad, a la vida o a la propiedad. Finalmente, el gobierno debe concentrarse en mejorar la administración de justicia para que sea pronta y eficaz así como lograr una más eficiente administración de los cuerpos armados y de seguridad.

Segunda prioridad: Respetar la propiedad privada de los trabajadores.

Se devolverá la propiedad privada de sus ingresos y ahorros a los trabajadores y se les permitirá tener cuentas individuales y heredables. Una buena parte de los ingresos de los trabajadores les es retenida para el IGSS (Instituto Guatemalteco de Seguridad Social). Se les obliga a pagar un seguro que no escogieron. Se les considera imprudentes y por ello otros han decidido lo que más les conviene hacer con su propio dinero, con su propia propiedad. Se les despoja, además, de parte de su propiedad para su recreación. En fin, se les viola sus derechos individuales. Se debe devolver la libertad al trabajador para que pueda escoger, con el fruto de su trabajo, dónde asegurarse, qué fondo de pensión adquirir, dónde y cuánto ahorrar, dónde y cuándo ir con su familia de vacaciones y capacitarse. Se le debe devolver su propiedad y su libertad.

Tercera prioridad: Eliminar el impuesto sobre la renta y reducir el gasto del gobierno.

En Guatemala son necesarias más oportunidades de trabajo y mejores ingresos reales. Esto sólo se puede lograr con más inversión social en equipos productivos, máquinas y herramientas, fábricas y otros. Es decir, necesitamos más capital. El Impuesto sobre la Renta es un impuesto al ingreso que es más susceptible de ser capitalizado, y transfiere al gobierno recursos que, si no existiera el impuesto, serían utilizados en su mayoría para nuevas inversiones, reinversiones, o el ahorro (que indirectamente se utiliza para inversiones). Un país pobre no se puede dar el lujo de desperdiciar sus escasos recursos en consumo, o en aquellas actividades que son menos productivas. Debe, por el contrario, utilizar el capital en las actividades que sí son productivas y que permiten un mayor crecimiento económico.

El nuevo gobierno también deberá simplificar los procedimientos que siguen los contribuyentes para pagar sus impuestos, mantener baja la tasa impositiva y ampliar la base tributaria. El nuevo gobierno podría voluntariamente limitar su recaudación tributaria a un máximo del 10 por ciento del Producto Interno Bruto, como una señal clara de apoyo a la libertad económica. Por otro lado, durante sesenta y tres años, Guatemala se ha aferrado al modelo de gobierno del Estado Benefactor, que paulatinamente reclama para sí múltiples funciones y atribuciones antes desempeñadas voluntariamente por miembros de la sociedad. Es preciso revertir este patrón, asignando los recursos disponibles del sector público a las funciones primordiales del Estado, como los sistemas de justicia y seguridad. Debe procurarse que estos recursos sean eficientemente utilizados aplicando criterios de un análisis costo-beneficio. En los contratos privados, debe permitirse que los conflictos sean resueltos por medio de arbitraje privado, en lugar de utilizar fondos públicos. A la vez, debe desregularse el mercado de la seguridad privada.

Existen muchas otras tareas que se pueden dejar de hacer, que no son prioritarias. Esto exigirá evaluar si existe duplicación de esfuerzos por varias dependencias estatales, como por ejemplo entre los fondos sociales, los ministerios y estructuras piramidales como el Consejo de Desarrollo Urbano y Rural, entre otros. El gobierno deberá abandonar su afán de proveer los servicios directamente, y permitir que sean entidades privadas, lucrativas y no lucrativas las que se encarguen de ello. Se deben liquidar aquellas entidades cuya existencia ya no es justificable. Todas estas medidas liberarán al país del pesado lastre que nos mantiene anclados.

Cuarta prioridad: No más endeudamiento.

Si aumenta la inversión de capital social en el país, disminuirá nuestra necesidad de aceptar los préstamos ofrecidos por organismos multinacionales o por otros países al gobierno central. La deuda pública es como un impuesto diferido. Tarde o temprano, los contribuyentes tendrán que saldar la deuda adquirida por el mandatario de turno; por eso, debe implantarse una política de responsabilidad fiscal. El nuevo gobierno debe poner límites claros a su capacidad de endeudamiento. Debe entregar cuentas claras y transparentes a la ciudadanía sobre la deuda pública. Además, deberá evaluar cuidadosamente las condiciones que impone quien otorga el préstamo, porque algunas de las condiciones requeridas podrán dañar al país en el futuro.

Liberar el mercado laboral

El principal obstáculo para el cumplimiento del quinto mandamiento es la Ley de Servicio Civil. Los funcionarios públicos laboran bajo una estructura legislativa rígida que protege incluso a los trabajadores ineficientes, procura la inamovilidad en el puesto y premia el tiempo de servicio, más que el mérito. También fuera del sector gubernamental, la legislación laboral impone ciertas rigideces que limitan la competencia y obstaculizan el crecimiento económico. El trabajo es un recurso económico vital porque, conjuntamente con otros factores de producción, transforma los recursos naturales en bienes y servicios útiles. Una relación laboral es, a su vez, una relación contractual. El gobierno únicamente debe hacer valer ese contrato. Debe derogar la Ley de Servicio Civil y analizar la legislación laboral vigente con miras a hacer menos costoso el trabajo dentro de la economía formal, tanto para el empleador como para el empleado. Entre otras medidas, debe eliminarse el salario mínimo, ya que se ha comprobado que éste sólo beneficia a un pequeño porcentaje de la fuerza laboral, mientras que produce un amplio desempleo.

Sexta prioridad: Simplificar los trámites administrativos

Con el objetivo de atraer toda la inversión extranjera y local que sea posible, el nuevo gobierno deberá abolir los requerimientos de permisos y simplificar los trámites requeridos para registrar un negocio legítimo en el país.
Es preciso erradicar los obstáculos y las barreras que elevan el costo de invertir en Guatemala, además de crear un ambiente propicio que garantice el respeto a la propiedad y la inversión, tanto de nacionales como de extranjeros. Esto implica la desregulación y la desburocratización.

Séptima prioridad: Descentralizar la administración pública.

El nuevo gobierno central se enfocará en cumplir con sus pocas y prioritarias funciones (seguridad, garantía de derechos y justicia), y podrá devolverle a entidades locales, públicas o privadas, la responsabilidad por desempeñar otras funciones. Por ejemplo, la ciudadanía puede y suele formar comités de vecinos, conjuntamente con sus autoridades municipales o independientemente, para proveerse de servicios de salud, educación, drenaje, extracción de basura y más. Estos comités contratarán a empresas eficientes y capaces de rendir los resultados buscados, y las despedirán si no satisfacen la demanda. Es importante que exista competencia entre los diferentes distritos o regiones, para incentivar a los gestores o proveer servicios de alta calidad. Un proceso de descentralización viable implica el traslado no sólo de la responsabilidad, sino también de los recursos financieros. Será necesario aumentar los ingresos propios de las municipalidades. En el mediano plazo pueden funcionar mecanismos novedosos para el traslado de recursos hacia comités de vecinos, tal y como el que se ha utilizado con éxito en el caso del Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE). Sin gobierno central hacia entidades en el interior de la República no pueden ser una solución, ya que se espera que en el largo plazo el gobierno central literalmente se haya lavado las manos de estas funciones y responsabilidades.

Octava prioridad: Devolverles a los padres de familia la responsabilidad de la educación de sus hijos liberándola del control estatal.

El gobierno a través del Ministerio de Educación (MINEDUC) ha tenido una injerencia predominante y cada vez más costosa, por alumno graduado, en la educación de los guatemaltecos y los resultados no son buenos. La educación en Guatemala ha estado centralizada por el MINEDUC con presupuestos cada vez mayores, un pensum de estudios obligatorio, una burocracia asfixiante, papelería excesiva y controles aniquiladores de toda iniciativa tanto para la educación estatal como la privada. Por más recursos que se le sigan otorgando al Ministerio de Educación, la situación no mejorará. Proponemos lo siguiente: Primero, eliminar las barreras en la educación privada. El ministerio permitiría que los colegios privados que quieran asociarse al mismo puedan hacerlo y podrían mencionarlo en su publicidad. Por ejemplo: "Liceo Educativo - Supervisado por MINEDUC". Quienes no quieran ser supervisados por el MINEDUC no podrían indicarlo en su propaganda ni papelería. Los padres de familia escogerían cuál centro les daría mayor confianza. Los colegios privados podrían ser lucrativos, velando así por sus activos entre los que están sus alumnos y padres de familia. Habría una gran diversidad de colegios con distintas calidades y precios. El segundo cambio sería devolver a los padres de familia la responsabilidad de la educación de sus hijos. El MINEDUC actuaría bajo el principio de subsidiaridad. Esto es, ayudar a aquellos padres de familia que demuestren que sí tienen problemas serios para financiar la educación de sus hijos. Esta ayuda sería parcial y temporal según cada caso, nunca generalizada.

Novena prioridad: Devolverle a las personas el derecho que tienen al subsuelo de sus legítimas propiedades.

Guatemala vive una polarización violenta por el uso de sus recursos naturales. Algunos pobladores demuestran agresivamente su oposición a la construcción de hidroeléctricas y minería en sus comunidades debido a que temen perder sus propiedades aunque carezcan de sus respectivos títulos. Conflictos como este se podrían evitar si los habitantes de estas comunidades en verdad fueran los legítimos dueños de sus propiedades, del agua y del subsuelo de la misma. Como dueños decidirían que hacer con sus propiedades sin que la opinión política tenga nada que ver. Tendrían además el incentivo de al menos considerar si vale la pena explotar los recursos naturales y de qué forma hacerlos para no dañar derechos ajenos. La propiedad privada es fundamental para evitar conflictos y generar el desarrollo económico. Esto se puede hacer en tres pasos que pueden llevarse a cabo simultáneamente: Primero: la propiedad de la superficie debe definirse claramente, garantizarse y ser totalmente transferible. Segundo: hay que darle a los dueños de la superficie el derecho de poseer también la propiedad del subsuelo que le corresponda. Hay una forma de hacerlo sin violar la Constitución y es a través de "Títulos de Usufructo de Subsuelo". Ya se hizo esto con las radiofrecuencias y ha funcionado excelentemente. Tercero: se debe hacer lo mismo con los ríos, lagos y orillas de los mares usando posiblemente Títulos de Usufructo de ríos, lagos y orillas del mar. Una vez esté bien definida y aclarada la propiedad, tanto de la superficie, subsuelo, ríos, lagos y orillas de mares, entonces lo demás consistirá en transacciones libres, voluntarias y totalmente pacíficas. Los conflictos violentos desaparecerán. Los dueños de los recursos serán los primeros interesados en cuidar mejor su propiedad pues saben que cualquier proyecto los puede beneficiar enormemente. Ellos mismos estarán buscando a los geólogos y expertos para que hagan estudios en sus propiedades y no como ahora que los buscan pero para vapulearlos.

Décima prioridad: Liberar y desregular el sector eléctrico.

La alternativa no es entre un imperfecto mercado y una perfecta regulación. Gary Becker demostró claramente que los grupos de presión se esfuerzan por aprovechar el poder que tiene el regulador para crear rentas. Los regulados capturan al regulador y lo usan para fomentar sus propios intereses. En consecuencia los mercados regulados tienden a mantener el status quo en beneficio de los grupos de presión que operan en dichos mercados que, al amparo de la regulación, mantienen altos márgenes de rentas. Las regulaciones inhiben el espíritu emprendedor y creativo que en los mercados abiertos y competitivos producen eficiencias en la asignación de los recursos y que tienden a impulsar las mejoras tecnológicas. Aunque usualmente no lo logran y muchas veces los resultados son contraproducentes, los mercados regulados pueden operar eficientemente dentro de los límites de la propia regulación (eficiencia estática). Sin embargo, la regulación, por su naturaleza estática y limitativa, estrangula la evolución tecnológica (eficiencia dinámica). La alternativa es entre un orden regulado que produce eficiencias estáticas y búsquedas de rentas (parasitarias); y un orden desregulado que produce eficiencias dinámicas y búsqueda de utilidades (productivas). La Ley General de Electricidad de Guatemala liberó la instalación de las centrales generadoras lo cual atrajo inversión en este sector. La inversión privada aumentó la capacidad generadora de alrededor de 750MW en 1991 a más de 1,750 MW diez años más tarde. La producción privada de electricidad supera el 65% del total. Los generadores privados y sus clientes, pues, han creado un competitivo y activo mercado de mayoristas. Pero de ahí en adelante, la Ley establece un régimen de control de precios que incluye precios máximos de distribución y regula los precios de peajes y los precios de energía y potencia a la entrada de la red de distribución.

El precio (no regulado) reúne en una cifra toda la información pertinente a un mercado. Le dice al comprador cuánto puede comprar y al vendedor cuánto puede recibir por su producto o servicio. Si el precio (no regulado) está por encima del costo marginal, los vendedores producirán más; y, caso contrario, si el precio (no regulado) está por debajo del costo marginal, los vendedores producirán menos. El control de precios reduce o destruye las ganancias de los productores. Más aún el control de precios frena la innovación y la inversión. No debe sorprender entonces que los problemas actuales en el sector eléctrico estén concentrados precisamente en los mercados en los cuales los precios están regulados. La regulación contemplada en la Ley y el Reglamento inhiben la competencia (estática y dinámica). De esta manera se alejan los intereses de los consumidores finales con los de los proveedores del sector eléctrico. Uno de los componentes más importantes del precio actual de la electricidad es el derivado de los contratos PPAs existentes. Estos contratos son onerosos y fueron firmados antes del establecimiento de la Ley General de Electricidad. Algunos de estos contratos fueron renegociados recientemente por lo que se extendió su plazo. Para bajar los precios de electricidad se hace necesario renegociar estos contratos. Guatemala debe alentar la inversión extranjera y nacional por lo que es muy importante que dicha renegociación sea transparente y respete las expectativas de retorno de inversión de los inversionistas. No se recomienda al gobierno asumir una deuda para la renegociación de los contratos. Una opción, que evita desembolso para el gobierno, es usar como pago acciones del INDE y/o de las Empresas Eléctricas Municipales que se encuentran altamente endeudadas ("swap" de deuda acciones entre la corporación municipal y el gobierno quien endosaría dichas acciones a favor de los inversionistas). Esto permitiría la privatización del INDE y la reestructuración de las Empresas Eléctricas Municipales incorporándolas en empresas privadas de distribución de la mano con los generadores privados. Esto debe hacerse de la mano con la eliminación de la tarifa social que representa pérdidas de ingresos al INDE de más de Q.200 millones al año. Este subsidio incrementa el costo de la energía eléctrica y tiene consecuencias no previstas por quienes apoyan estas políticas públicas de tinte populista. La electricidad es un componente relativamente importante en la manufactura de productos de consumo masivo. Un precio más bajo de la electricidad se reflejará en precios de productos de consumo masivo más bajos. La situación actual del mercado eléctrico se complica todavía más al sumarse el pernicioso efecto del subsidio al aumentar artificialmente la demanda. Se recomienda, por tanto, eliminar la tarifa social.

Al desregularse todos los sectores del mercado de electricidad se vinculan de una manera más directa los intereses de los productores (y distribuidores) con los de los consumidores. Con el objeto de prevenir la competencia los inversionistas buscarán opciones de (relativo) bajo costo. En este sentido es probable que prevalezcan las grandes inversiones de capital con (relativos) bajos costos de generación. Por eso, no sería extraño que, al desregularse el mercado de electricidad, prevalecerán los intereses de largo plazo de todas las partes interesadas. Las cuantiosas inversiones en la generación, transporte y distribución crearían incentivos para el establecimiento de contratos de largo plazo y para la promoción de la innovación tecnológica en la cual Guatemala, al igual que lo ha sido en la industria de telecomunicaciones, podría ser pionera y ejemplo para el mundo. La visión de largo plazo, los contratos y la libre competencia (i.e., la libertad de entrada sin barreras legales o regulatorias) tenderán a reducir los precios de la electricidad.

1. Privatizar el INDE (i.e., vender todos los bienes de dominio público estatales utilizados para el transporte de electricidad).

2. Reformar los siguientes artículos de la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96: (1) Título I, Capítulo IV, Artículo 7. "Una misma persona, individual o jurídica, puede efectuar simultáneamente las actividades de generar y transportar y/o distribuir energía eléctrica en el Sistema Eléctrico Nacional."; (2) Título III, Capítulo I, Artículo 45. "Si un generador o transportista miembro del Mercado Mayorista…"; (3) Derogar los artículos 46, 47 y 48 del Título III, Capítulo II; (4) Derogar los artículos 59-79 del Titulo IV, Capítulo I-III y sustituirlos por uno solo que diga "Artículo 59. Los precios de la Electricidad por transferencia de potencia y energía eléctrica entre generadores, distribuidores, comercializadores, importadores, exportadores y consumidores finales son libremente pactados entre las partes. ".

3. Desregular y liberar la solicitud de autorizaciones para plantas de generación hidroeléctrica y geotérmica, transporte y distribución (Título II, Capítulos I-V, Artículos 4-28 del Reglamento de la Ley General de Electricidad). No requerir ningún permiso especial para operar una empresa en el Sistema Eléctrico Nacional (SEN). Las mismas deben regirse por las leyes generales del país como son el Código de Comercio, el Civil y el Penal.

4. Eliminar los requisitos mínimos para participar como agente en el mercado mayorista MM. La participación en el MM es libre y voluntaria. Es decir, el Administrador del Mercado Mayorista AMM no puede obligar a ninguna empresa del SEN a participar en el AMM (Título IV, Artículo 39 del Reglamento de la Ley General de Electricidad).

5. Desregular la normativa técnica para el Servicio de Transporte de Energía Eléctrica STEE (Título V, Capítulo I, Artículo 45).

6. Desregular el acceso a la capacidad de transporte existente (Título V, Capítulo II, Artículos 47-49). El acceso a la capacidad de transporte es libre y por acuerdo entre las partes.

7. Desregular las ampliaciones a la capacidad de transporte (Título V, Capítulo III, Artículos 50-54). Las ampliaciones son libres y por acuerdo entre las partes.

8. Desregular el sistema de peaje para el STEE y liberar el precio del peaje (Título V, Capítulo IV, Artículo 55).

9. Desregular el régimen de calidad de servicio de transporte el cual queda circunscrito al acuerdo entre las partes. El control del cumplimiento de las normas de calidad es responsabilidad de las partes (Título V, Capítulo V, Artículos 56-62).

10. Liberar los cargos por conexión de transporte (Título V, Capítulo VI, Artículo 63).

11. Eliminar la obligatoriedad de conexión a las redes de distribución (Título VI, Capítulo I, Artículo 65).

12. Desregular las normas complementarias (Título VI, Capítulo II, Artículo 78).

13. Eliminar los precios máximos de distribución (Título VI, Capítulo III, Artículos 79-99) y los precios máximos de los sistemas aislados (Título VI, Capítulo IV, Artículo 100). Los precios de distribución son libres.

14. Desregular las normas de calidad de servicio de distribución final (Título VI, Capítulo V, Artículos 101-114). Las disposiciones de la calidad del servicio de distribución serán las que consten en los contratos de distribución.

15. Derogar la normativa de sanciones (Título VII, Capítulos I-VI, Artículos 115-148).

16. Derogar la Ley de la Tarifa Social para el Suministro de Energía Eléctrica (Decreto Número 96-2000).

17. Renegociar los contratos de compra/venta de energía (PPAs). Considerar canjes de contratos por proyectos de centrales hidroeléctricas o geotérmicos.

"La ley de la naturaleza se yergue como una norma eterna para todos los hombres, los legisladores y los demás. Las reglas que hacen para regir los actos de los hombres, así como los propios, deberán conformarse a la ley natural; es decir, a la voluntad de Dios, de la cual aquella es una declaración. Y, siendo la ley fundamental de la naturaleza la preservación de la humanidad, ninguna legislación puede ser buena o válida si la contradice."

John Locke
Two Treatises on Government,
1989